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PPP(政府和社會資本合作)近年來狂飆突進,隨著近期PPP管理層頻頻發聲規范發展,PPP風險管控力度不斷強化,PPP正由野蠻生長的“起飛期”轉向規范發展的“平飛期”。


近日,在上海國際會議中心舉辦的第三屆中國PPP融資論壇主會場上,從8000多報名對象中篩選的1000多位PPP業內人士擠滿了會場,不少人希望從中探尋黨的十九大之后PPP發展的新方向。


財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在會上表示,要按照黨的十九大整體部署精神和要求,提高規矩意識,維護市場秩序,強化管理,嚴控風險,保證PPP改革事業可持續發展。他點出了未來針對地方政府、企業的監管重點。隨后發表演講的財政部金融司司長王毅對此進行細化,比如對資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金的PPP項目剔除項目庫。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌


一位坐在第一財經記者旁邊的PPP業內人士自發感慨,PPP風向要變了,未來PPP難做了。


而拿了500多億元PPP項目訂單的龍元建設集團總裁賴朝暉反而高興。他在會后告訴第一財經,近期官方對PPP合規性的強調達到了前所未有的高度,這對一直規范做PPP的公司來說是利好。


PPP轉向規范


2014年中央大力推廣PPP模式,希望借社會資本介入來提升公共服務的供給質量和效率,進而促使政府職能轉變,推動財政體制改革和城鎮化健康發展,作為全面深化改革的重要抓手。


近四年中,規模龐大、速度奇快幾乎是業內人士對PPP發展表象的共同認識。2014年PPP剛推出,項目數量和擬投資規模并不大。但隨著PPP制度體系健全,推廣力度越來越大,PPP呈現爆發式增長。


根據財政部PPP中心的數據,2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個,計劃總投資額8.7萬億元。2016年這兩個數字分別增長至11260 個和 13.5 萬億元,截至今年9月底,項目數合計14220個,計劃投資額高達17.8萬億元。


PPP促使一批轉型發展和民生保障項目落地,還促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革。但PPP的野蠻生長也帶來不少問題,官方對此并不回避。


史耀斌在上述會上介紹完PPP改革成績后強調,在PPP改革實踐中,一些地方對新發展理念貫徹還不到位,特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段,產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底,重建設輕運營、績效考核不完善,社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題,積累了一些隱性的風險。對此,我們應高度警惕并要切實加以解決。


其實,這并非史耀斌首次談及這些問題,在去年底和今年年中的相關會議上他曾反復提起。


而一系列旨在規范PPP發展的監管風暴已經刮起。


王毅表示,我們將組織開展項目庫集中清理,對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”(物有所值和財政可承受能力)的項目,特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制,以及過度依賴政府付費的項目,要予以剔除。 


財政部PPP中心主任焦小平告訴第一財經記者,財政部PPP項目庫能進能出,我們現在正準備對現有存量項目進行篩選,馬上下發相關文件要求各省重新篩選,不符合上述規定的項目堅決剔除,未來規范力度將會越來越大。


根據此前規定,PPP項目如果未納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫,不得列入各地PPP項目目錄,原則上不得通過財政預算安排支出責任。


此外,不少投資者也將PPP項目納入財政部項目庫,作為參與項目投資的一大前提。賴朝暉告訴第一財經,盡管誘惑很大,但公司堅決不做未納入財政部項目庫的PPP項目。


地方政府推出PPP項目沖動也在被遏制。為了控制財政風險,2015年財政部發文要求,每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。


隨著不少地方推出大批PPP項目,部分地方財政支出逼近甚至超過10%紅線,是否遵守10%紅線成為業內討論的熱點話題。


但是,史耀斌在今年進一步推進PPP規范發展工作座談會上明確,要強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束,統一執行口徑,加強信息公開。而在近日的PPP融資論壇上,他再次重申嚴守財政支出的10%紅線。


目前各地正在建立PPP項目財政支出責任統計監測體系,中央財政和省級財政將對接近或超出10%紅線的地區,進行風險預警。 


此外,史耀斌還要求審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目,不得安排財政資金。


今年5月,財政部聯合發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會六部門發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。


財政部金融司司長王毅


給央企做PPP降溫減速


除了對地方政府推PPP項目數量、規模進行控制外,中央部委開始控制參與PPP項目投資的企業財務風險,尤其是國企。


史耀斌在上述論壇上表示,控制實體企業融資杠桿倍數,嚴防表外業務風險。王毅也在論壇上稱,不少社會資本自有資金實力不足,“穿透”看(PPP項目)資本金都是借款,“小馬拉大車”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀,拿自有資本做資本金。


“要堅持‘穿透管理、公開透明’的原則,一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動,自己要投入一定的自有資金,再進行適度的融資,這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金,更不要讓社會資本用借款作為資本金,然后再用銀行資金做運營。”王毅說。


第一財經記者了解到,此前PPP市場上已經發生過一些案例,中標金額較大PPP項目的社會資本方,最終因為資金實力不足等原因而退出。


目前PPP項目社會資本方近七成來自中央企業和國有企業。PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規范、大量資產負債表外運行等,加大了央企財務風險。近日國資委辦公廳下發《關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知(征求意見稿)》,要求央企對PPP業務實行總量管控。


比如,以建筑施工為主業的中央企業累計對PPP項目的凈投資原則上不超過集團凈資產的40%,其他中央企業不得超過20%。資產負債率高于90%、近 2 年連續虧損或資金實力薄弱的子企業原則上不得單獨投資PPP業務。


另外,為了控住財務風險源頭,上述征求意見稿要求單個項目計劃總投資超過10億元或擬開展子企業資產總額5%的,均應由集團批準。對財政收入主要依賴轉移支付的地方,審慎開展回報方式以政府付費為主的PPP項目。


為了引導PPP項目從單純關注項目落地數量,轉向項目規范和質量,王毅在上述論壇上表示,在清理項目庫的同時,積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。中央財政對符合條件的新建項目有“358”(即針對項目相應投資額有300萬元、500萬元、800萬元)的獎勵機制,對存量轉型項目有2%的獎勵機制。


“我們正在研究提高獎補強度,重點落實精準扶貧任務目標,對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。”王毅說。


另外,為了規范PPP模式在中國的發展,此前PPP領域最高的法規——《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“PPP條例”)已經公開征求意見。財政部條法司副司長周勁松在融資論壇上表示,PPP條例已經收到社會各界提出的幾千條意見,目前正在對這些意見進行梳理歸納,推動該條例盡快出臺。


“我們寧愿把步子放穩一點,把質量提高一點,最終目的只有一個,就是希望PPP之樹在中國能夠常青。”王毅說。


央企全部改為公司制,年底前完成
PPP項目融資迎來劇變,“名股實債”資本金融資要被剔除PPP界

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財政部將下發文件要求各省重新篩選PPP項目| 從重量到重質PPP告別野蠻生長

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